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靳文辉:制度竞争、制度互补和制度扩散——地方政府执行中央政策中制度创新的基本途径
2015-09-08 22:28  

制度竞争、制度互补和制度扩散

——地方政府执行中央政策中制度创新的基本途径

靳文辉*

在我国,中央政策是是决定我国制度形成和走向的关键因素,这种“自上而下”的供给型制度变迁方式,具备高位推动、纵向推进和国家正式话语保障等特征,能凭借政治上组织起来的力量和权威,并以较低的摩擦成本,保证中央政策进入现实过程。从应然的角度讲,中央政策表达着对某种理想状态和秩序的追求,是为实现社会共同体更多福利和更好境况作出的设计和期待。它首先是政治的,“在现实中,一个政策建议仅仅是一个过程的开始,该过程在每一步都是政治性的——不仅立法过程是政治性的,而且政策的实施以及行政代理机构及其下设机构的选择和组建都是政治性的”,[①]它无时不刻地嵌入到各种正式或非正式的制度当中,会基于实现自身的需要而创造出社会规则和规则体系,也会被各种社会规则和规则体系所控制。它当然是“中央”的,是“政治系统权威性决定的输出,是对全社会价值所作的权威性分配”,[②]但它最终需要地方的执行来贯彻和落实,也只能依据政策所指向具体地方的经济社会情势的优化、福利的提升来衡量其所预设的目标是否达成。“在中国,政策的制定往往是博弈的开始,执行才是真正的难点所在。”[③]面对中央政策,承担执行任务的地方政府,绝非总是处于单向的被支配地位,地方政府会根据具体的政策方略,以及自己占有的政治、经济资源,有目的地收集、组织、筛选相关信息并采取相应的策略寻求最大化收益。

本文认为,对于地方政府而言,对中央政策的制度化执行有着巨大的政治经济收益,而且政策执行的制度化,也是预防政策执行扭曲的关键因素,是政策目标确定后执行过程中一个值得期待的理想和未来的当然走向。那么,地方政府在执行中央政策的过程中,以制度的形式呈现出的执行方案、执行方式、执行规则、执行解释、执行宣传、执行协调、执行监督等之间的竞争、互补和扩散便在所难免。因此,对中央政策、制度以及地方政府的角色义务关系的考察,以及对中央政策实施中地方政府的制度竞争、互动和扩散等制度创新方式进行全面的梳理和研究,对于充分理解我国地方政府在执行中央政策中的角色、地位和作用,完善我国政策执行的理论和实践,以及保证我国中央政策的有效性和预期目标的实现,都具有充分的重要性。

本文的论证逻辑是:先对中央政策实施中地方政府的角色进行释明,明确地方政府在中央政策实施中的职责和义务,然后对中央政策和制度的关系进行论述,试图说明地方政府制度化执行中央政策的必然性和必要性,并得出这样的结论:地方政府在执行中央政策时,必然会存在制度创新,这构成了后文论证的前提和基础。在此基础上,对地方政府制度创新的具体方式——制度竞争、制度互补和制度扩散进行论述。由于地方政府在执行中央政策时的制度创新这一事实在前文已获得证立,因此这部分主要从一般意义上来论证地方政府间的制度竞争、制度互补和制度扩散,文章并没刻意将这三种制度创新方式和地方政府对中央政策的执行相结合,除非是作为例证出现或行文需要。

需要说明的是,本文是在与“中央政府”相对应的角度来使用“地方政府”这一概念的,不再区分政府的层级问题。本文所指的地方政府具体由地方代议机关、地方政府等地方政权机关组成。另外,本文从最为宽泛的角度使用“制度”这一概念,“是一系列被制定出来的规则、守法程序和行为的道德伦理规范,它旨在约束追求主体福利或效用最大化利益的个人行为”。[④]不仅包括地方立法机关制定的法律规范,命令、指令、决定、决议、指示、公告,以及计划、规划、宣言、公报等都属于本文所指的“制度”范畴。

一、中央政策实施中地方政府的角色

在我国,中央政策动议的提出基本上全部由中央政府完成。王绍光教授就中国政策议程的设置的一个跨期研究表明,我国在改革开放之前,政策的议程设置都是封闭的,极少数决策者决定着政策的基本取向。改革开放后,对中国经济转型绩效的一些比较研究仍可发现,垂直向上负责的政治结构决定了我国的最高决策层仍掌握着控制制度变迁进程的强大能力。[⑤]较之于处于绝对主导地位的中央政府,尽管我国的地方政府基本上不具备制定重大经济政治政策的主体资格,但是,中央政府并不必然能决定政策的实施过程及实际效果,在将中央政策转变转化为现实形态的政策目标的过程中,地方政府是最重要的执行主体,它承担着“行动者”的关键角色,是“指向政府意图的表述和实际结果之间的关系”[⑥]的中介和桥梁。同时,制度是形成秩序的关键因素,政策执行的效率及政策意图,都会因制度的保障而提高、确定,它事关政策运行过程的质量,也决定着政策的目标和结果。中央政策、制度和地方政府之间存在着密切的关联:地方政府是中央政策的执行主体,它承担着对中央政策的细化、再规划和创新的角色义务,而这种细化、再规划和创新,应该以制度的形式呈现,否则政策执行的效果就会大打折扣,政策预设的目标将难以实现。

“角色”与主体的权利和义务直接关联。在依法行政得到强调的背景下,地方政府角色的更需关注的是地方政府的职责和义务问题。哈迪蒙曾说:“‘角色义务’是一种附属于制度角色的道德要求,它的内容由那个角色的功能所确定,而它的规范性效力则来自于那个角色。”[⑦]地方政府的角色义务对应着地方政府的特定行为,它既是将社会规范通过地方政府的具体行动予以实现的过程,也是社会主体对地方政府行为的期待,是社会期望与社会角色扮演能力的统一。角色所隐含的规范要求构成了主体行动的理由和依据,地方政府的角色义务要求地方政府能够最终按照自己承担和扮演的角色行事。在我国的政治体制结构下,中央政府在政策运行过程中承担着决策者的角色,地方政府承担着执行中央政策的职责,这种职责通过对中央政策的细化、创新和再规划来实现,它构成了中央政策得以顺利实施的关键。本文认为,地方政府承担细化、创新和再规划的角色的缘由,在于中央政策的不完备性和地方政府的功能优势,其动力则在于地方政府在细化、创新和再规划中的政治经济收益。

首先,中央政策的不完备性决定了地方政府在执行中央政策时必须予以细化、创新和再规划。无论是目标预设还是行动方案,中央政策的规定都不可能巨细靡遗,具体明确。“由于专业知识和信息的不完整性、政治立场及与此相关的利益考虑,以及在时间、人力、物资等资源方面的缺乏等原因,在高层次的决策阶段上所做出的政策内容往往是笼统的或原则性的和不完整的。”[⑧]中央政策绝非从诞生之时起就已经被设计的完备和精致,面对未来的错综、复杂和多样,政策的制定具有突出的“决策于未知之中”色彩,方法论、认识论甚至本体论等因素是导致其具有不确定性的主要因素,[⑨]因此,我们不能寄希望于政策制定的完备和周延来构建确定和可预测的政策实施空间和秩序,在现实世界面前,政策永远都无法通过一个简单明了的逻辑框架呈现自身,也不能寄希望依赖详尽无疑的规定来实现对中央政策的便利实施。除了个别只是针对具体地域的中央政策外,一般意义上的中央政策,事关全局,地区之间的差异化特征不可能在中央政策中具体呈现,这就意味着中央政策必须具备广泛的适用性、包容性,只能以较为模糊、原则的形式存在。这就要在政策执行过程中,要求经过从中央到地方的多个层级的不同行动者对政策的多次解读、细化、阐释,地方政府应结合当地情况,将原本抽象的、原则性的制度内容变得丰富而具体,唯有此,才可能将抽象的、观念的政策话语变成具体的、真实的现实效果。

其次,和中央政策因是对复杂问题的抽象、简约处理而呈现出的模糊性、包容性不同,地方政府有将政策转变为具体的、可操作的知识的功能优势。从知识获取的角度来讲,地方政府具有接触当地个人和团体的便利条件,能够及时了解来自辖区个人和团体的意愿和偏好,判定新制度的预期收益。政策的执行是一种实践理性,实践总是“模糊、盲目和不确定的”,[⑩]纯粹的逻辑推演和科学论证不足以支持执行实践中行为选择,各个地区的自然资源、地理条件、人力资本等禀赋条件的差异,才是决定地方政府面对中央政策做出行为选择的关键因素。另外,从理解的角度讲,政策的适用也必须要求地方政府在执行中予以细化、创新和再规划,既然政策的形成过程本身是对复杂现实抽象处理的产物,逻辑严谨、充分简洁是其基本要求,当这些高度浓缩的政策需要现实中的主体予以解码并加以遵守和适用的时候,时空限制和个人认知都有可能造成理解的困难。“要将对话维持下去,只有属于一个社区的对话参加者整体上接受判断他们自己断言的同样的教育和传统才行,一个做出响应的邂逅者是以知识的共同天空为前提的”,[11]地方政府更有条件与所辖区域的市场主体拥有“知识的共同天空”,只有经过其细化、创新和再规划的中央政策,社会主体才有可能将之与自己的需求结合起来,实现个体目标和政策预设的集体目标的统一,达到政策追求的社会经济效果。

再次,地方政府有执行中央政策并将之制度化的意愿和动力。与国家的政策尤其是经济政策相伴随的,是巨额的中央财政支持和各种优惠措施。比如我国的“西部大开发”政策,除了普遍性的政策优惠外,单就财政投资而言,2002年的政府工作报告决定,“拟发行1500亿元长期建设国债,主要用于在建的国债建设项目、西部开发项目……加快西部地区基础设施和生态环境建设”;2003年的政府工作报告显示,“西部大开发实施三年以来,国家通过加大建设投入、增加财政转移支付、实施优惠财税政策等措施,有力地促进了西部地区发展。新开工建设36项重点工程,投资总规模6000多亿元(包括中央财政支出和地方财政支出)”。2005年的政府工作报告指出,“西部大开发继续推进,五年中央财政支持重点建设投资2800多亿元。”据统计,“2000-2014年,西部大开发累计新开工重点工程240项,投资总规模48390亿元,2014年国家新开工西部大开发重点工程33,投资总规模为8353亿元”,[12]这种财政支持通常会以各类项目的形式来实施。也就是说,中央政策的执行意味着地方政府“存在着寻找和开辟另外一种可以直接支配和控制新财源的可能性”,“开辟这种财源存在着极大的不确定性和偶然性,却极富竞争和诱惑。”[13]尽管其运作方式常被诟病——所谓的“跑部钱进”,各种形式的寻租和关系交易,等等。但在地方经济的发展依然是地方官员晋升的主要依据下,在项目所隐含的巨额财源的激励下,地方政府对争取项目依然怀有极大的热情,它是地方政府获得资源调配能力的重要途径。中央政策的落实以及地方经济的发展等双重目标,通过项目争取这一行为连结在一起,地方政府争取项目以获得新财源的激励,自然也构成了落实中央政策的动力。

二、中央政策与地方政府的制度化执行

前文已论,中央政策的广泛适用性决定了其必然具有模糊性和不确定性,给地方政府行为选择留下了巨大的弹性空间,地方政府既可以通过凭借所拥有的自主性,发挥能动性,创造性地利用政策机遇,根据辖区的资源禀赋和比较优势,将政策目标转化为政策效果,也可能利用政策的不确定和模糊性所留下的套利空间,汲取地方资源实现政绩最大化,扭曲政策目标,损害辖区公众的利益。对此,我国学界已有大量的研究,比如有学者归纳出的“上有政策、下有对策”的执行方式——上层的决策意图在实施过程中被具体执行者注入不同的解释、使用不同的执行方式,因此被曲解、转嫁,其结果常常与决策的初衷大相径庭,甚至适得其反。[14]或者政策执行过程中存在的表面化、扩大化和局部化现象,[15]另外存在的“公然违反、选择性执行、象征性执法、诱致性执行”,[16]以及“求神似,去形似”、“不求神似,只求形似”、“既不求神似,也不求形似”类型,其中,只有第一种是正确的变通,而其他的则是对政策的歪曲,[17]等等。

在笔者看来,政策执行中的扭曲和恶意变通,与政策本身的不完备相关,更与政策执行缺乏制度规范相关。按照最一般的理解,制度可以为主体间的关系设定规则,它通过这种规则所确立的秩序来减少主体行为的不确定性,它是在复杂社会中非人格交往的基础和保证,具有系统性、非随机性和可预测的特点。“制度的关键功能是增进秩序,它是一套关于行为和事件的模式。”[18]具有良好意愿的政策并不一定能产出良好的效果,缺乏制度规范的行为容易给执行主体留下随心所欲的空间,诱发执行主体的机会主义行为。制度会对人类非理性行为所形成的刚性约束,限制主体追逐不当利益的可欲空间,它可为地方政府的执行行为提供明确的可操作规则,进而保证执行中良好秩序的形成,政策预设的目标得以顺利实现,地方政府对中央政策的制度化执行是预防执行阻塞、执行扭曲、消极执行、变相执行值得依赖的力量。

另外,中央政策执行过程的制度化运行,对于地方政府而言也有着充分的动力和激励。按照制度经济学的解释,制度的创新和变迁,是在变化所得收益超过成本时发生的一种现象,制度变迁和创新的速度主要取决于制度主体对制度收益反应的差异和制度变迁的成本。“在对各种社会格局进行选择时,我们考虑各种社会格局的操作成本,以及一种新制度的成本。”[19]地方政府执行中央政策时对政策的细化、创新和再规划,如果能以制度的形式呈现,对于地方政府而言有着巨大的政治经济收益,以下详论之。

随着我国“依法治国”方略的展开,地方政府也开始重视地方法治和制度建设的问题,地方法治和制度建设的地位愈益显现,日趋构成中国社会转型期逐步走向规范治理的一条主线。[20]今年《立法法》修改对地方立法权的扩容——将过去49个较大的市才享有的地方立法权扩大至全部282个设区的市,地方政府通过立法的形式创造规范的可能性进一步扩大。在此背景下,制度建设的数量和进程成为衡量地方政府绩效的一个具体指标,地方对制度建设的重视就不仅是衡量地方官员作为或不作为的一个标准,更是一种政治姿态和政治忠诚的表达,它事关地方政府官员的政治升迁、政治认可和职业安全,以及辖区的稳定、政治问责的避免。政治姿态和政治忠诚是博取上级领导的认同,进而通过升迁获取更大的权力或更高职位的手段,这构成了地方政府制度建设,当然也包括执行中央政策过程中的制度建设中地方官员的政治报酬。除此之外,地方政府对中央政策执行中的制度化还是促进获得民众支持、促进地方经济发展的关键,比如辖区居民因制度的公开、透明、规范而对政府行为的信任和支持,因制度建设而形成的良好的投资环境,发展机遇,等等。对此,因与下文所言论述的地方政府的制度竞争问题相关,笔者将在下文中详细论述。

三、地方政府间的制度竞争

竞争是“个人或集团或国家间的角逐,凡两方或多方力图取得并非各方均能获得的某些东西时,就会有竞争。”[21]在市场场域,无论是事实描述还是理论推演,有关竞争的作用和价值都已获得了非常明晰的证明和阐述。但是,诚如施蒂格勒所言,竞争至少与人类历史一样长久,不仅在经济市场存在竞争,而且可以用于其他,虽然新古典经济学狭隘地将“竞争”限于经济(市场)的维度,但经济学既非从来如此,也不必永远如此狭隘。[22]尽管制度竞争和市场主体的竞争有着完全不同的背景,但其动机和作用机理有着诸多相通之处,竞争不仅是经济效率改善的基本因素,也是公共选择变革从而(公共政策)效率改善的基本因素。不同的制度及制度体系对于地方政府及其辖区居民而言,意味着不同的成本和收益,也会对制度所涉区域的政治过程和经济发展产生重大的影响。

地方政府间制度竞争前提是地方分权。一个理想的分权体制可以提高公共服务的质量和效率,能更充分地体现辖区居民的偏好和要求,并对辖区政府公共服务的供给创造激励。在我国,尽管明确的法律规范体系内仅有《宪法》第3条对中央和地方的职权划分进行了笼统的规定:“中央和地方的国家机构职权的划分,遵循在中央的统一领导下,充分发挥地方的主动性、积极性的原则。”但学界大都认为,我国存在事实上的经济(财政)分权制度,“我国没有财政自主权这一规范概念,地方财政自主权通常被理解为一种事实效果。因此,这种地方财政自主权不是法定权力,而是事实权力。”[23]这种分权赋予了地方政府强大的财政激励,构成了我国经济发展取得巨大成就的关键因素之一。同时,我国政治领域的行政放权和行政分权也在“稳健地迈进”,“当地方政权建设的实践亦向纵深推进——当下以‘扩权强县’为旨意的省管县改革,可谓既是地方政权建设的一个挖掘点,亦是一个值得期待的亮点。”[24]分权构成了地方政府制度竞争的基础和前提,奠定了一个有关政府经济社会管理职能在不同地域层面的划分以及适于履行这些职能的运行框架,地方政府必须关注自己承担所承担的地方福利及地方“吸引力”等问题。

前文已论,地方政府执行中央政策的制度化,蕴含着巨大的经济政治收益,地方政府有制定相应制度执行中央政策的激励。在执行中央政策的过程中,由于各个地方政府的制度设计不可能整齐划一,对于市场主体而言,不同的制度意味着不同的盈利可能性,交易成本的不同和收益的差异,决定了制度的激励效果也不一样。蒂伯特的“用脚投票”模型表明,分权及其分权基础上的劳动力和资本跨区的自由流动,可以让辖区居民的真实偏好得以明确显示,他们将选择一个政府制定的制度和提供的服务对于发展有利、符合其偏好的管辖地居住或投资。如果某一部分居民或投资主体受到所在辖区政府制度的歧视或偏见,或者欠佳的制度环境不能给市场主体的生产运营,或者因制度缺乏增加了生产运营的不确定性,增加了不必要的交易成本和其他的非生产性费用,人们可以选择退出,搬迁到另外一个对他们有利的、符合其偏好的政府管辖地居住或投资。

尽管也有理论认为蒂伯特“用脚投票”模型有效的条件过于苛刻,现实中不见得能完美实现,但其对地方政府的约束和激励作用,无疑是存在的。“除非人民不满意政府服务时可以很容易离开其辖区,否则就不会有任何的可以阻止政府官员将其职能扩展到有限政府原则规定的范围之外。它用‘退出权’作为政府滥用其职权的限制”。[25]市场主体对“好制度”的需求对地方政府形成了一种压力并诱发制度竞争,制度竞争使得执政者受到被治理者的行动监督。

巴塞尔曾说,“没有绝对的权力,规则总有变通的余地”,[26]在制度竞争的背景下,当某一地区制度和其他辖区的制度相比,不能满足辖区居民的需要,或者不能对辖区外的居民提供足够的吸引,或者原有制度的实施成本足够高的时候,该地区的制度就有变革的需要。用制度经济学的话说,组织之间的竞争产生了使组织寻求改善现存制度的激励,只要对某项制度安排进行改变能够产生新的收益,或者说现有的制度安排难以实现这种收益,制度就有变革的需要。地方政府应及时发现制度创新边界,并在风险评估和控制的基础上进行制度设计,促进制度创新。当然,制度竞争也可能具有负效应——正如市场竞争可能因其的不正当竞争、垄断一样,地方政府在执行中央政策中的制度竞争,也可能引起资源配置低效、宏观经济波动、市场机制被扭曲、重复建设、财政支出结构扭曲、市场分割、地方保护主义等等。对此问题,学界已有充分的研究,本文不再对地方政府制度竞争可能引起的弊端及其治理途径进行分析。

四、地方政府间的制度互补

中央政策的目标是全国的繁荣和整体福利的提升。它导源于人的需要,是国家意志的渗入状态和对社会经济事务有目的的改变,其与实施主体的自主性和独立性相关,“人的主体性的觉醒和独立性越强,则彼此的依赖性和合作性也就越强,合作本身与竞争一样都是人类社会系统内部自组织的重要机制。”[27]竞争和协作都是人类的基本行为,个体之间的协作互惠是资源更好利用的方式,不同主体之间的相互依赖和合作,是资源高效、均衡利用的途径,它能带来合作剩余,扩大人类生产可能性的范围,使生产更接近生产可能性边界。地方政府制度创新中的制度竞争和制度互补,本身就是一对矛盾统一体,没有互动合作的竞争,会引起低效、无序和混乱,甚至会毁灭竞争本身;没有竞争的合作会导致僵化和平庸,甚至会走向没落。主体之间的相互依赖和合作,是人类社会中的普遍现象,个体、族群和国家间都广泛存在。1968年,美国经济学家理查德库珀在《相互依赖的经济》中提出的国际相互依赖理论,指出各国普遍生存于遍布全球的相互依赖网中,都有义务共同努力,建设一个建立在契约而不是地位,协商而不是强制的基础上的全球社会。[28]与此同理,构成国家的各个地区,它们之间也需要相互依赖,相互协作,共同努力,以实现地区间的均衡和协调发展。和地方政府间的制度竞争一样,地方政府间的制度互补也是制度创新的方式之一,它强调地方政府创设的制度在构成要素上的适应性和匹配性,“如果特定制度的要素能够相互适应,即无论是根据目标函数还是制度评价标准,它们共同提高了效益和/或降低了缺陷成本,就认为它们之间具有互补性。”[29]具有互补性的制度要求各个地方政府间制定的制度能相互支持,能有效避免制度目标冲突,能保证制度间的和谐共融和持续有效。

尽管中央政策在本质上是一种利益的分配,但分配的利益需要与所在辖区的具体情势相结合,才能达到政策设定的预期目标。每个地方构成了不同的实践场域,执行中央政策中所构造的制度,应该是地方性的,是特定的、具有地方特征的知识的规范化呈现。众所周知,我国地区之间的经济社会文化有着显著的差别,单就经济领域来看,我国地方之间的差异不仅体现在发展的程度上,更体现在资源禀赋的差异和发展模式的不同上,地方政府制度创新的过程中,需要考虑辖区的自然资源、地理位置,以及与之相关的对当地经济发展可能产生重要影响技术资源和人力资源,这些因素是决定当地产业形成与发展、资源开发与利用的关键因素。其次,一个适应于当地经济发展速度、总量规模的制度设计受制于原有的经济基础和结构,比如当地的政企关系、产权结构、贸易结构,等等,这些都会作为一种长期存在的因素影响着制度的产出和运行效果。地方政府有最大化自身收益的动力,但只有在充分考虑所在地区的比较优势和相对优势基础上的制度设计,才是最大化自身优势的最佳选择。因此,即便地方政府间存在竞争压力的推动,地方政府之间在执行中央政策中相互借鉴,汲取对方制度设计的有效元素的现象固然不可避免,但只要各地方政府间的资源、地理、经济传统等因素的存在,就很难发生制度的完整趋同。在自身利益的激励下,地方政府在细化、再规划中央政策必然会形成自身特色,这为地方政府间的制度互补留下了空间,于是现实中就有了制度协调的要求,这构成了地方政府间制度互补的前提和基础。

地方政府间制度互补性之所以有存在的必要,在于制度规范对象的互补性和依赖性。“合作现象四处可见,它是文明的基础。” [30]在一个充满差异性的社会中,任何一个地方的发展有赖于其他地方的发展,个体与个体相互依赖、相互补充。地方间经济的合理配置和互补,能保障经济要素的合理配置,促进经济的整体发展;能缩小区域间发展水平的差异,促进经济的均衡发展;可避免不同地区间的市场分割,加速生产要素和劳动产品在不同地区间的整合和流动,提高资源利用的效率。“互补性的存在意味着富有活力的制度安排——在结合不同域的制度的意义上——构成一种连贯的整体”。[31]

但是,较之于地方政府间的竞争,地方政府间合作的实现总是如此困难——著名的“囚徒困境”的博弈情势早就说明,有着超理性的最大化推理的博弈者在许多博弈景势中——按照博弈论中的“无名氏定理”,即使是在有限重复囚徒困境博弈中——也是无法达致合作或帕累托效率的。[32]这不仅是因为“两个互相竞争的物种不能长期共存于同一个生态位,”[33]更为重要的是,在政治场域,主导制度形成的地方官员,由于政治晋升博弈的基本特征是一个官员的晋升直接降低另一个官员的晋升机会,即一人所得为另一人所失,这使得同时处于政治和经济双重竞争的地方官员之间的合作空间非常狭小,而竞争空间非常巨大。[34]因此只有通过转变需求,重新定位,并通过相应的制度设计,才可能实现制度间的合作与互补。

1960年,菲利普斯在论证公司合作时认为,影响公司合作的因素有四个:介入合作行动的组织的数量;是否存在一个主导性组织及其发挥领导作用的程度;组织之间价值观和态度的相近程度;其他组织合作行动产生的影响。惠藤提出了自愿协同有效实现的5个条件:对协同的积极态度;组织协同需求方面形成基本共识;对潜在合作伙伴心中有数;协同可行性的科学评估;较强的协同过程驾驭能力。[35]尽管论述对象不同,但影响地方政府创设的制度是否具有互补性的因素中,这些情形同样存在。整合以上两种观点,笔者认为,地方政府要制定出具有互补性的制度,应从以下几方面着手。首先,依赖权威是地方政府创设的制度具有互补性的首要要求。作为一个古老的话题,奥尔森集体行动的困境理论早就说明,“除非一个集团中人数很少,或者除非存在强制或其他某些特殊手段以使个人按照他们的共同利益行事,有理性的、寻求自我利益的个人不会采取行动以实现他们共同的或集团的利益。”[36]我国地区间差异巨大,制定具有互补性制度更需要中央的权威性力量,一个强有力的中央政府能整合地方间关系,保证具有互补性制度更容易跨区域实现,实现经济的整体均衡发展。

其次,克服地方政府制度决策的碎片化。佩里·希克斯曾说,碎片化会带来的问题主要包括:“政府部门之间互相转嫁问题和成本;建立互相冲突的项目;重复建设;目标冲突;缺乏沟通;回应需要时各自为政;公众无法获得恰当的服务;服务提供和干预的遗漏及差距。”[37]地方政府决策碎片化的克服很难自发完成,需要相关主体在平等基础上的参与和协商,使各自的利益得以表达,个体利益得以整合,集体利益得以保护,构筑制度的协调与互补的利益基础。“我们身处的当下已经进入到了一个多元利益、分散治理与协商民主的时代” [38]只有基于交往理性的民主,才能在平等主体互动的过程中实现公民的自我立法,才能超越自由主义和共和主义的局限,才能缓和主观权利与客观法的冲突,[39]因此,构建多个地方政府参与、协商的平台和载体,如联席会议、专项任务小组等等,就跨区域产业布局及配合、跨区域基础设施的规划与建设、跨区域突发事件的应急和处理、跨区域资源开发与环境保护、跨区域公共物品和公共服务的提供等事项进行协商,同时对议程设定和决策的程序、信息交流的途径和方式等程序性问题协商确定,增加协调过程中规范性和“驾驭能力”,保证制定出的制度能相互协调、具有互补性。对此,我国已有较丰富的实践经验,比如泛长江三角洲协作制度、京津冀合作制度,泛珠江三角洲合作制度,等等,其中《泛珠三角区域合作框架协议》确立的行政首长联席会议制度,政府秘书长协调制度,日常工作办公室工作制度,部门衔接落实制度等等,最为规范,成效也最为显著。

第三,改变地方官员的评价体系和激励机制。地方政府的合作行为和互补制度的形成,取决于地方政府从中取得的收益,地方政府的激励机制是影响地方政府制定的制度是否具有互补性的关键因素。因此,通过对互补性制度的收益预设,使地方政府认识到合作、信任以及具有互补性的制度对于地方发展的重要意义,提升地方官员通过制度做出或者履行承诺,促使其原意承担具有互补性的制度带来的成本,并对其带来的收益有明确的预期,提高地方政府的合作意愿,让地方政府认识到单个地区发展的脆弱性和高成本性,树立整体发展观,立足当前收益的同时,关注地方的长期利益,保证地方政府制定的制度和其他地方政府之间具有更充分的协调性和互补性。

五、地方政府间的制度扩散

文化、技术、经济和政策以及制度的跨区域交流、传播、分享和扩散,是人类社会的一种惯常现象。从制度运行的历史来看,绝少有一个制度不是借鉴其他国家或地区的制度经验而自我创设。前文已论,地方政府有制度创新的冲动,地方政府会基于自身需要和外在压力,对已经获得成功的地区的制度经验,加以借鉴、模仿和学习以改进自身的行为方式,减少自我创造中调研、论证、试验等方面的人力物力投入,避免自我试错、失误和陷阱。制度是一种典型的公共品,在其他地区被证明有效的制度,当被其他主体了解时,就极有可能被执行和被模仿。本文将制度扩散当作扩散主体和受扩散主体之间的一种社会行动,区别与单向度的制度传播、制度移植和制度学习,不再严格区分扩散主体和扩散受体不同的行为方式。美国学者埃弗里特·罗杰斯曾就政策扩散做过如此解释:“政策扩散是一种创新随着时间的流逝在一个社会系统的成员之间通过某种渠道被沟通的过程。”[40]本文借鉴我国学者马亮在论证“政府创新”扩散时对“扩散”的界定:扩散是指“从一个政府(A)向另一个政府(B)的传播过程。这种传播可以是A政府主动宣传而B政府被动接受导致的结果,也可以是B政府主动向A政府学习和效法的结果,还可以是更高层级的C政府要求B政府采用A政府的创新。A政府和B政府既可以居于同一行政层级(水平关系),也是分属不同层级(垂直关系),还可以没有法定的政治或行政关系(通过正式或非正式的政府间网络联系)。”[41]当然,制度扩散同样是一个异常宏大的命题,地方政府的成员特征及其社会结构的复杂性、府际关系的多样性都影响到制度扩散的样式和特点,制度扩散理论也会涉及到结构、类型、动因、过程等若干内容,本文仅对地方政府间制度扩散的原因和内容进行分析。

随着政策扩散和政策转移成为公共政策学者与实践者关注的核心问题,学界对政策扩散的原因已有充分的研究。戴维·道洛维茨和戴维·马什分析了政策扩散的三种原因:一是某个主体看到了新政策的优势而主动学习实现政策扩散;二是某个主体在外部压力之下被迫接受政策扩散;三是出于某种义务实现政策扩散。[42]弗朗西丝·斯图克斯·贝瑞、威廉·D·贝瑞以美国州政府为例,分析了州政府的政策创新的两种模式:内部决定模式和传播模式,内部决定假设引至职能部门创新的因素,是州内部的政治、经济或者社会特征,这些模型假设,一个州不受其他州行为的影响。相反,传播模式本质上是州之间的;它把一个州采纳的某项制度视为效法其他地方先前所采纳的该项制度。其发生的动因是州之间的互相学习、相互竞争,政治规范和公民压力,任何州的政策制定者,都在寻求政策制定的捷径,会选择那些已经在别的州已经被证明有效或有前途的方案;同时,虽然各州在联邦制中拥有自主性,但是各州仍有压力服从全国的或地区的既有标准。除了服从的总压力外,各州非常理性地与别的州竞争,试图(1)实现竞争性优势;(2)避免劣势。[43]我国学者刘伟在分析国际公共政策扩散时认为,政策扩散发生的根本原因有三个:一是在外部压力之下的被迫政策扩散;二是出于道义、象征或合法化原因的自愿政策扩散;三是基于理性利益分析的自愿政策扩散。并根据这三个原因,将政策扩散的机制分为强权型扩散、道义型扩散和学习型扩散。[44]

笔者认为,学界所总结的政策扩散的原因,同样可作为制度在不同地区扩散的理由。具体而言,在中央政策的执行过程中,即便是作用于相同对象、规范相同事物的制度,其不可能同时制定,也不可能是等优的,它们在必然会在时间上存在先后顺序,在品质上存在优劣之分,后发、劣等制度的实施者,或基于后发、低效状态的改变进行制度模仿和学习,而这本身也构成了地方政府制度创新的路径之一,先发、具有更优绩效的制度由此得以扩散。另外,前文已论,中央政策的执行,与地方政府及其官员的政治经济收益相关,它既可能是地方政府的内在需求,也可能是地方政府的外在压力,但终究构成了对地方政府的规范性要求,是地方政府必须承担的义务,当某项制度创新获得了多数政府的应用时,它就有可能成为一项标准、规范或主导性制度逻辑。[45]另外,在一个层级的社会结构中,强权性的制度扩散也随时可能发生,比如中央政府所作出的意向性很强的某种信号来推动制度扩散,或者为某些制度的扩散提供的资源激励、财政激励,等等。有时候这种制度扩散可能不一定能给采纳者带来收益,但作为一种姿态表达,更重要的是象征意义,它是获得合法或表达政治姿态的方式,但它终究引起了制度扩散的客观效果。至于公民的压力及地方政府间的相互竞争所引起的制度扩散,笔者在论述地方政府间的制度竞争中就其运行机制和原理已有论述。

制度扩散的内容主要有以下几个方面:首先是制度所包含的意识的扩散。制度不仅是解决具体问题的举措,而是在一定理念指导下解决问题的新思维、新方法和新观念,意识决定着思维,思维决定行动,在此意义上,对制度所包含意识的准备理解,才是决定制度能否被真正扩散的根本因素。其次是制度规范扩散,制度规范是解决具体问题的样式、方法、路径,常常表现为各种法规条文和规章准则,亦即我们常言的“工具性规范”,对制度规范的模仿和学习是制度扩散中最常被关注、最常被采用的扩散方式。还有制度组织的扩散,比如制度实施过程中对相应的组织机构的创设、变革和改造,以及对相关工作人员的培训、交流、流动,等等。

在信息时代,各地区之间有着更密切的联系和更频繁的交往,地方政府获取其他地方的制度信息异常便捷和普遍,制度的比较优势很容易得到展现,作为公共产品的制度,其扩散并不存在技术和信息上的难题。但这不意味着地方政府间的制度扩散必然会完成,制度的真正扩散、吸收,依然存在诸多的制约因素,尤其是,如果制度的扩散仅停留在表面,无论扩散的如何完整,制度规制的对象如何相似,制度在新采纳地区也不见得产生相似的效果。因此,对制度扩散的制约因素准确分析及克服,便尤为重要。制度扩散中扩散受体的路径依赖、对制度的僵化理解,从众心理等等,都可能造成制度扩散的障碍,地方政府既要有创新意识,积极吸收、引进具有更优绩效的制度,同时也要坚持情境主义的立场,坚持制度扩散中的本土化。否则,制度扩散也就沦为一种教条,不再成为制度创新的方式,这样的制度扩散只会造成制度扭曲和徒劳。

六、结语

与中央相对的地方,既是一个地理事实,更是一个政治结构中的层级概念,多个地方也不是一定数量的地域的简单组合,而是一组存在互动关系的独立个体。其作为一个对稀缺资源具有控制权的空间单位,它们相互之间存在着分工、竞争和合作,这种分工、竞争与合作,不光是技术的交换或资源的争夺。我们也不能仅仅从资源分配的角度来研究地方政府如何执行中央政策的问题,也不能仅从要素配置的角度来论述地方政府之间的关系。诺斯曾说,在技术没有发生变化的情形下,制度创新或者制度变迁同样能真正提高生产率和实现增长。[46]制度是人类社会秩序状态的描述和结构性存在,它既可能成为社会经济发展的助推器,也可能构成社会经济发展的障碍,它不仅是静态的结果,更是动态的事实,制度有着自己独特的生成结构。对制度形成中内在机理的认知和把握,关注制度形成的方式和过程,对于保障制度的有效,产生人们期待的效果,可能更为关键。在制度无处不在的当今时代,本文所探讨有关制度发生的主题,具有一定程度的普适意义,它能在制度存在的所有场域,给我们以启示。



* 作者简介:靳文辉,甘肃天水人,法学博士,重庆大学法学院教授,博士生导师。

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[20] 参见程金华:《国家、法治与“中间变革”——一个中央与地方关系的视角》,《交大法学》,2013年第4期。

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[31] 李明辉:《制度互补性与公司治理的趋同》,《经济评论》,2007年第1期,第144页。

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[40] Everett M. Rogem. Diffusion of InnovationNew York: he Free Press. 1983.P88.

[41] 马亮:《府际关系与政府创新扩散:一个文献综述》,《甘肃行政学院学报》,2011年第6期,第35页。

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[43] 参见[]弗朗西丝·斯图克斯·贝瑞、威廉·D·贝瑞:《政策研究中的创新和传播模型》,[]保罗·A·萨巴蒂尔编:《政策过程理论》,彭宗超译,三联书店,2004年版,第227230页。

[44] 刘伟:《国际公共政策的扩散机制与路径研究》,《世界经济与政治》,2012年第4期,第42页。

[45] Tolbert PS, Zucker LG. Institutional Sources of Change in the Formal Structure of Organizations: The diffusion of Civil Service Reform, 1880-1935 [J]. Administrative Science Quarterly, 1983, 28 (1): 22-39.转引自马亮:《府际关系与政府创新扩散:一个文献综述》,《甘肃行政学院学报》,2011年第6期,第35页。

[46] Douglass CNorthSources of Productivity Change in Ocean Shipping16001850Journal of Political EconomyChicago:University of Chicago Pressvol76p953

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